Perspektiv på Stockholm: planering, förtätning och protester

Jan Jörnmark, docent i Ekonomisk historia, medverkade i förra veckan i en debattartikel om Plan-och bygglagen i Göteborgsposten. Jan skriver här ett inlägg för YIMBY.se på samma tema. Bilderna som illustrerar inlägget är från Bobergs gasklockor i Hjorthagen och har publicerats i Jan Jörnmarks bok "Övergivna platser 2".
Se gärna också Jan:s artikel för YIMBY Göteborg samt hans egen hemsida.

Uppdatering: Jagvillhabostad.nu uppmärksammar blogginlägget här.


I samarbete med Fastighetsägarna Göteborg har jag precis skrivit klart Övergivna Planer, som är en fotobok om Plan- och Bygglagstiftningen. Boken analyserar hur lagstiftningen växte fram under 1970- och 80-talen, och ger sedan en serie exempel på hur den fördröjt eller omöjliggjort olika byggprojekt i Göteborgs- och Malmötrakten. På många sätt hänger boken ihop med en studie jag gjorde av Stockholms bostadsrättsmarknad för några år sedan, för det var då jag började förstå vilka konflikter som höll på att skapas mellan städernas förtätningstendenser och vår nuvarande PBL. När medierna uppmärksammade studien lade de tyngdpunkten på att ”bostadsrättsomvandlingen ledde till fler konflikter”, och det var i grunden en riktig tolkning av det jag kom fram till. Men orsaken ligger i inte i bostadsrätterna i sig, utan snarare i att PBL inte är konstruerad för att klara en så pass kraftfull stadstillväxt som den vi har idag.

Vi kan se tre tydliga epoker i efterkrigstidens planering. Den första pågick mellan 1945 och 1970 och kulminerade under miljonprogramstiden. Under den andra perioden, som inleddes runt 1970 försvagades tillväxten och exploateringstrycket. En tredje period inleds under 80-talet, när en stadsbaserad tillväxt åter sköt fart. Ironiskt nog började PBL, som skapades för att hantera långsam tillväxt, fungera precis när omvandlingstrycket ökade.


Men rötterna finns i 1940-talet. När den svenska hyresregleringen infördes 1942 skapades snabbt en ”bostadsbrist” som gjorde att man tvingades inrikta resurserna mot snabba planeringsprocesser för att kunna bygga nya bostadsområden i tidigare orörd terräng. I ytterkanter som Vällingby eller Farsta var det möjligt att snabbt exploatera tusentals lägenheter per år. Perioden kröntes av Tensta/Rinkeby, där det sedan var tänkt att byggkranarna skulle köra vidare i riktning mot Hanstaskogen, där ”Järva City” för 160 000 invånare skulle byggas.

Men de riktigt stora problemen fanns i innerstäderna. De frysta hyrorna och beslut om zonexpropriering ledde till eftersatt underhåll och utdraget förfall. Här planerade man istället för en extrem trafiktillgänglighet och ”sanering” genom storskaligt varuhus- och kontorsbyggande. Städerna spreds ut, och befolkningen innanför Stockholms tullar minskade med drygt 45 procent mellan 1945-75. De konstlat låga hyrorna gjorde dessutom att få människor flyttade, vilket ledde till att befolkningen åldrades i snabb takt. I mitten av 1970-talet fanns det nästan tre gånger så många pensionärer som unga i åldern 0-20 år i den allt mer glesbefolkade innerstaden.

Allting började förändras under 1970-talet. I inledningen av decenniet bromsades den ekonomiska tillväxten och nästan omedelbart visade det sig att man hade enorma uthyrningsproblem i de nya ”miljonprogramsområden” som precis hade byggts. Samtidigt byggdes motorvägslederna ut, och i Stockholmsregionen startade en snabb villaledd tillväxt i många kranskommuner. Handeln sökte sig snabbt ut mot de nya lederna och befolkningskoncentrationerna.


Den kommitté som höll på att ta fram en ny planlagstiftning tillsattes 1968, men i samband med krisen fick arbetet en delvis ny inriktning. I hög grad försökte man nu begränsa konkurrensen från de nya bosättnings- och handelsformerna. Prioritet ett var helt enkelt hur man skulle fylla de tomma hyreshusområdena och innerstädernas sanering sågs som ett potentiellt hot, eftersom det här fanns gott om konkurrenskraftiga smålägenheter. Effekterna var paradoxala, och i Stockholm inledde Svenska Bostäder sitt stora ombyggnadsprojekt som gick ut på att kraftigt reducera antalet ettor och tvåor i de gamla hyreshusen i innerstaden. De statligt subventionerade ROT-lånen ledde till att liknande projekt även genomfördes i andra större städer, och i allmänhet reducerades antalet lägenheter med 30-40% i de ombyggda fastigheterna och områdena.

Men utvecklingen tog snabbt en helt annan vändning än den man förväntat sig. Opinionen mot det som kallades lyxsaneringar ledde till Mullvadsprotesterna 1978, men var också en av grogrunderna för den tilltagande vågen av bostadsrättsombildningar. Den utveckling som sedan följde är rent häpnadsväckande. Mellan 1970 och 2007 ökade antalet bostadsrätter i Stockholm från 41 000 till 167 000, och deras del av marknaden gick från 13% till 44%. I innerstaden är andelen numera uppe i cirka 60%.

Omvandlingen ledde inte bara till att de boende fick kontroll över ombyggnadsplanerna. Dessutom ledde den till en mycket snabb värdetillväxt, eftersom marknaden för bostadsrätter avreglerades 1969. När Svenska Bostäder år 1972 löste in kvarteret Pyramiden på Södermalm var priset 343 kronor per kvadratmeter. Idag säljs lägenheterna i området för 40-50 000 kronor/m2. Möjligheten att bo centralt samtidigt som man deltog i en massiv värdeökningsprocess gjorde åter innerstadsboendet attraktivt under 1980- och 90-talen. Samtidigt föryngrades och tätnade befolkningen i de gamla hyreslägenheterna, för det krävs oftast två personer i ekonomiskt aktiv ålder för att klara både månadsavgifter och räntebetalningar. Befolkningen innanför tullarna bottnade runt 1980 på cirka 240 000 personer. Idag bor det åter cirka  300 000 personer i centrum, och det finns fler ungdomar än pensionärer.


Den snabba värdeökningen och den köpstarka befolkningen har gjort att underlaget för restauranger, handel med mera expanderat. Dessutom har det blivit intressant att ägna sig åt storstadsturism i den allt mer spännande och täta staden. Som en naturlig effekt av allt detta har investeringarna i innerstaden växt kraftigt under 1990- och 2000-talen. I det som för tre decennier sedan var en avfolkad stad fylld av pensionärer, trängs idag nya hotell, gallerior och bostadsrättsprojekt. Konflikter och överklaganden är helt naturliga delar av den växande staden, eftersom den trevliga men ack så doftande och ljudliga restaurangen helst bör ligger i grannfastighetens källarplan. På samma sätt framstår det för många som självklart att rätten till orörd utsikt följde med i samband med lägenhetsköpet. Med en allt tätare, resursstark och medievan befolkning finns det ingen anledning att tro att den här typen av problem skulle minska framöver.

Men konflikterna behöver inte bli ett ohanterligt problem om det finns en lagstiftning som kan hantera dem. Bekymret med PBL är att den skapades under perioden när tillväxten försvagades och den är i allra högsta grad en produkt av den tiden. Att underlätta byggande i städer var minst av allt ett mål, vilket reflekteras av normerna runt buller och trafik. De idag så välkända riksintressena är ett annat exempel på förändringen. Orsaken till att ”rikszonerna” introducerades i mitten på 1960-talet var att politikerna ansåg att det starka industriella expansionstrycket behövde kanaliseras mot vissa centralt bestämda områden. När tillväxten minskade på 70-talet inriktades istället riksintressebegreppet mot natur och kultur, och eftersom ”slow growth” ideologin var stark även på ledande politiskt håll var det inte många som ifrågasatte den nya inriktningen. Hela PBL genomsyrades av förenklade bevarandeideal och tankar om att olika intressen skulle kunna vägas samman i ”objektiva” planeringsprocesser. Konkurrens- och förnyelseproblematik fick betydligt mindre utrymme.


Men det betyder också att den som idag ska planera för tillväxt och förtätning i Stockholm, Göteborg eller Malmö har en nästan omöjlig utmaning att handskas med. Lagstiftningen gör det nödvändigt att väga in mängder av mer eller mindre mätbara faktorer och opinioner, och i höstas kommenterade Inger Holmqvist, som är plandirektör i Stockholm, plan- och bygglagens pågående sammanbrott på ett tydligt sätt:

"Samhällsbyggnaden styrs av ett regelverk som inte går att förstå sig på. Lösningen är inte att ständigt tillsätta nya utredningar. Det behövs en haverikommission. Jag fasar för att sitta på en middag och få frågor från en bordsgranne som funderar över att bygga på sommarstugetomten, för sanningen är att jag inte alltid kan besvara ens de enkla frågorna. Det beror på att lagstiftningen är så snårig och svåröverskådlig att inte ens vi som jobbar med den finner den förutsägbar och genomskinlig. Och när besluten inte kan göras begripliga, då har vi ett demokratiskt problem."

Hennes bekymmer är väl motiverade, för med större befolkningstäthet kommer som vi redan konstaterat överklagandeprocesserna att fortsätta att öka.

Och dessutom måste planeraren och politikern ta hänsyn till länsstyrelsen, som beslutar om riksintressena. Dessa täcker naturligtvis stora delar av de gamla kärnornas yta, och i Stockholm innefattar Riksintresset hela Innerstaden med Djurgården, Gröndal, Gamla Enskede, Olovslund, Pungpinan, Norra och Södra Ängby, Ålstensgatan, LM-staden, Årsta Centrum, Vällingby-Råcksta och Skogskyrkogården. Länsstyrelsen krävde i maj 2008 dessutom att fler aspekter av riksintresset skulle utvecklas i stadens översiktsplan:

”Stadens parkanläggningar och grönska, viktiga byggnader och miljöer som representerar 1800- och 1900-talens stadsbyggande, bl.a. nya typer av offentliga byggnader, kommunaltekniska anläggningar, spår av industristaden, handels och näringslivets byggnader, nöjeslivets och rekreationslivets byggnader m.m. Stockholms särdrag som anpassningen till naturen, stadens front mot vattnet, vyer, årsringar, stenstadens yttre gräns, stadens siluett m.m. Byggnader och miljöer med anknytning till konstnärliga verk och historiska personer.”

Listan på byggnader som inte får påverkas menligt med tanke på riksintresse kan bli lång och olikartad utifrån bedömarens olika intressen. Den sista punkten i listan får mig osökt att tänka på Ulf Lundells ”Rom i regnet”, och jag inser omedelbart hur viktigt ett orört Zinkensdamm är för alla oss 50- och 60-talister.

Och slutresultatet blir det vanliga – en ökad utspridning.

Två kapitel ur Övergivna Planer kan läsas via denna länk.
http://www.fastighetsagarna.se/web/overgivnaplaner.aspx